Felhasználónév: Jelszó: Elfelejtette a jelszavát?Regisztráció
Danube Institute
Magyar Fejlesztési Bank Zrt.
NKA
OTP Bank
Prima Prissima díj 2003
EEM
Príma-díj
Magyarország Barátai Alapítvány
Polgári Magyarországért Alapítvány
Batthány Alapítvány
NMI
Hungarian Review

Az első jelentős európai parlamenti választás elé

„...az elmúlt negyven év valójában egy olyan folyamatos átalakulási időszak, melynek során az európai parlamenti választásokat körülvevő környezetben, és magában az Európai Parlamentben számos olyan változás zajlott le, amely egyre fontosabbá teszi magát az intézményt és az azt létrehozó választást. Ezek a változások azonban mind ez ideig nem nagyon fejtették ki a hatásukat, mert hiányzott az a jellemvonás, amely a választópolgárok számára egyetlen mondatban – vagy egyetlen fogalomban – megragadhatóvá teszi a választás tétjét.”

 

A kudarcot vallott csodafegyver

 

Talán nincs a politikában még egy olyan intézmény, amely annyi csalódást okozott volna híveinek, de ellenfeleinek is, mint az európai parlamenti választás. Az 1979 óta ötévente ismétlődő esemény nehezen született meg, majd az első megrendezésétől kezdve gyakorlatilag futószalagon szállította a rossz híreket azoknak, akik úgy gondolták, hogy általa európai szinten teremtik meg a demokratikus rendszer alapjait.

A választópolgárok érdektelensége, maguknak a választásoknak a jelentéktelenné válása ugyanakkor nem okozott örömet a másik tábornak sem. Az ellenzők ugyan a későbbi fejleményekben igazolva látták álláspontjukat, ám az európai parlamenti választások léte európai szinten megjeleníti az általuk elítélt politikai irányt. Ráadásul ebben az esetben a kudarc jelei csak fokozták az európai szintű, szupranacionális intézményépítés politikai kockázatait, de valójában az európai választói demokrácia gyenge eredményei nem fordították vissza a folyamatot. Ma már nincs komolyan vehető politikai erő Európában, amely ne támogatná a közvetlenül választott Európai Parlament gondolatát. Ugyanakkor az eddigi eredmények nem pusztán szerénységre intenek minden álmodozót, de negyven éven keresztül (nekünk másfél évtizede) azt is tanították, hogy az európai politikai térben reménytelen vállalkozás egy valóban jelentős legitimációval bíró képviseleti szerv létrehozatala.

Híveinek köszönhetően a politikatudományi irodalomban számos elemzés foglalkozott az európai parlamenti választások jellegzetességeivel és hiányosságaival. Több elképzelés született azzal kapcsolatban, hogy minek köszönhető a választások sajátos jellege, illetve minek kellene ahhoz változni, hogy valóban jelentős és erős legitimációt adó eseménnyé váljon a voksolás. Az alapos szakmai munka ellenére kevés esély látszott arra, hogy a reálpolitika is kövesse a szakemberek javaslatait, és az európai belpolitika olyan irányban változzon, amely a közösségi szintű képviseletnek, illetve az azt létrehozó állampolgári aktusnak az eddigieknél több szerepet szánna. Egészen pontosan értelmezve azonban ez a kijelentés nem igaz.

Jelen írás azt a feltevést kívánja alátámasztani, hogy az elmúlt negyven év valójában egy olyan folyamatos átalakulási időszak, melynek során az európai parlamenti választásokat körülvevő környezetben, és magában az Európai Parlamentben számos olyan változás zajlott le, amely egyre fontosabbá teszi magát az intézményt és az azt létrehozó választást. Ezek a változások azonban mind ez ideig nem nagyon fejtették ki a hatásukat, mert hiányzott az a jellemvonás, amely a választópolgárok számára egyetlen mondatban - vagy egyetlen fogalomban - megragadhatóvá teszi a választás tétjét.

A most sorra kerülő - sorrendben kilencedik - európai parlamenti választás ebben hoz gyökeresen újat. Azzal, hogy a migráció kérdése, illetve ezzel kapcsolatban az Európai Unió jövője válik kimondva-kimondatlanul a kampány központi kérdésévé, megszületik az az összeurópai téma, amely téttel ruházza fel a választásokat. Ezzel pedig nemcsak az európai integráció politikai dimenziója gazdagodik, de maga az európai belpolitika egy újabb vonással válik a nemzeti szintű politikai rendszerekhez hasonlóvá. A fenti hipotézis alátámasztására a következőkben először felvázolom az európai parlamenti választásokkal kapcsolatos szakirodalom eddigi legfontosabb megállapításait. Ezt követően bemutatom, hogy az első európai parlamenti választásokhoz képest miként alakultak át az egyes jellemzők, amelyek előkészítették a választások politikailag is jelentős eseménnyé válását. Végül pedig amellett érvelek, hogy a migráció mint politikai téma az első olyan, amely nemzeti hovatartozásra tekintet nélkül minden európai választópolgár számára könnyen azonosítható választási pontot fog jelenteni, nemcsak a kampány, de maga a választási aktus során is. Így, paradox módon, a migrációs válság, amelynek kapcsán sokan az Európai Unió bukását remélték - vagy jósolták - járulhat hozzá az európai politikai tér létrejöttéhez.

 

Az európai parlamenti választások mint másodrangú nemzeti választások

 

A több mint húszéves vita után 1979 júniusában megrendezett első európai parlamenti választásokat óriási várakozás előzte meg. Európában soha korábban nem jött még létre nemzetek fölötti szinten modern elveken alapuló képviseleti intézmény és soha ekkora esély nem látszott még arra, hogy közösségi szinten az Európai Közösség tagállamai (akkor kilenc) demokratikus és parlamentáris politikai rendszert hozzanak létre.

Akár föderalistákról volt szó, akik az európai integráció küldetésének az Európai Egyesült Államok megteremtését tartják, akár neofunkcionalistákról, akik csak az Európai Közösség működési zavarait akarják kezelni, egyben egyetértettek: az európai parlamenti választás korszakhatárt jelent az integrációs folyamat történetében. A közvetlenül választott európai szintű képviseleti szerv ideális megoldásnak tűnt az amúgy rendkívül bonyolult európai belpolitikai viszonyok között. Demokratikus legitimációja révén választ ad az integráció kritikusainak, megnyitja a lehetőséget egy európai demokrácia kialakulása felé, miközben hatásköreinek gyengeségéből adódóan mégsem jelent igazi veszélyt sem a tagállamok elsőbbsége, sem pedig a Bizottság pozíciója számára. Voltak, akik ennek megfelelően az európai szintű pártelvű demokrácia megszületését ünnepelték (Marquand, 1978). Mások - közöttük az EGK Bizottságának első elnöke, Walter Hallstein is - azért tartották korszakhatárnak az európai parlamenti választásokat, mert a közvetlen választópolgári felhatalmazással az európai integráció legitimációs problémáit vélte megoldottnak (Hallstein, 1972:74).

Nagy elvárások azonban sokszor okoznak csalódást. Így volt ez az első európai parlamenti választásokkal, amelyek két szempontból sem teljesítették az elemzők elvárásait. Először is - és ez már érezhető volt a kampány során is, azaz nem érte váratlanul a megfigyelőket - a pártok közötti verseny alapjául nem az európai integráció témái, hanem az adott ország belpolitikai problémái szolgáltak. Másodszor pedig az ekkor - különösen a nemzeti parlamenti választókkal összehasonlítva - alacsonynak értékelt részvételi arány okozott csalódást. A megcsalatott remények a politikatudományi elemzésekben is viszonylag hamar megszülték a később mindenki által átvett definíciót: az európai parlamenti választások valójában másodrangú nemzeti választások (Reif-Schmitt, 1980). A megnevezés önmagában jelzi az európai parlamenti választásoknak azt a két hiányosságát, amelyet kezelni kellett, ha valóban jelentős - azaz elsőrangú és európai - választásokká akarták tenni a versengést.

Az első tapasztalatok szerint a választás másodrangú, mivel önmagában a választási eredmény semmilyen hatással nincs a végrehajtó hatalom összetételére. Az európai parlamenti választások hiába tették 1979-ben közvetlenül választott képviseleti szervvé az EP-t, annak összetétele - azaz a választás eredménye - semmilyen mértékben nem befolyásolta a tagállamok kormányai által delegált biztosokból álló Európai Bizottság politikai karakterét. Más részről a választás nemcsak másodrangú, hanem alapvetően nemzeti is, mert az eljárást szabályozó jogszabályoktól egészen a kampányban felmerülő témákig minden a nemzeti jelleg elsőbbségét hangsúlyozta a közösségi keretekkel szemben.

Kétségtelen, nem az EP-nek róható fel ez a hiányosság. Az Európai Parlament - eleget téve a Római Szerződés felhívásának - már 1960-ban kidolgozta saját megválasztásának európai szinten is egységes szabályrendszerét, amit azonban a tagállamok többszöri tárgyalás után sem fogadtak el. Végül, 1976-ban, amikor úgy döntöttek, hogy a közeli jövőben lehetővé teszik a közvetlenül választott képviseleti szerv létrejöttét, döntésük azt is tartalmazta, hogy a tagállamok maguk, egymástól eltérő szabályokkal határozzák meg az EP-választások jogszabályi hátterét (Arató-Koller, 2015:157). Noha a tagállamok túlnyomó többsége az arányos rendszerek valamelyikét vezette be 1979-ben, Nagy-Britannia például egészen 1999-ig (Hix-Hoyland, 2011:150-150) ragaszkodott az egyfordulós relatív többségi egyéni választókerületi rendszerhez.

Az európai parlamenti választásokkal foglalkozó szakirodalom döntő részben Anthony Downs racionális választási elméletén alapul (Downs, 1957). Eszerint a választói magatartás egy szabad, demokratikus versengés során nemcsak a szavazópolgárok racionális döntésén alapul, de egyben befolyásolható is. Azaz, ha az európai parlamenti választásoknál azonosítják és megszüntetik azokat a tényezőket, amelyek a választások másodrangú és nemzeti jellegét okozzák, akkor a választópolgárok honorálják ezt, és fokozott aktivitásukkal jelentőssé teszik a választási folyamatot, megalapozva ezzel az európai intézmények erősebb demokratikus legitimációját.

A legnyilvánvalóbb jele a választások viszonylagos jelentéktelenségének a választói részvétel alacsony volta. Már az első, az 1979-es európai parlamenti választás sokakat kiábrándított a 61,99 százalékos - amúgy egyáltalán nem rossz - átlagos részvételi adatával. Hozzá kell tenni azonban, hogy az ekkori kilenc tagállam közül kettőben - Belgiumban és Luxemburgban - kötelező a választásokon a részvétel, azaz ezekben az esetekben közel százszázalékos részvétellel kell számolnunk.

 

Kiket érdekelnek a választások?

 

A racionális választás elméletén alapuló elemzések a választói érdektelenséget alapvetően három tényezővel magyarázták. Ezek szerint az európai választópolgárok többsége azért nem megy el szavazni az európai parlamenti választásokon, mert azoknak nincs igazán tétje. Tétje akkor lenne a választásnak, ha egyrészt az Európai Parlament valós törvényhozási hatáskörökkel rendelkezne (Hix, 1998:22), másrészt pedig, ha a választások eredménye befolyással lenne a végrehajtó hatalom összetételére, vagyis az európai parlamenti választásokon győztes párt határozná meg az Európai Bizottság összetételét és politikáját (Mair, 2000:28). Ezt a két hiányosságot tökéletesen tükrözi az a tény, hogy maga a választási kampány sem európai, hanem nemzeti, belpolitikai kérdésekről szól.

Ebből adódóan az európai parlamenti választás azért másodrangú, mert a választás végül nem arról szól, amit a választópolgárok választanak. Azaz nem az Európai Parlament a választási kampány témája, hanem az egyes nemzeti belpolitikai tematikák jellemzik a választási kampányt, és a választópolgárok orientációját sem a hiányzó európai politikai témák, hanem saját belpolitikai érdeklődésük határozza meg.

Az európai parlamenti választások ily módon valójában nemzeti választások, azok valós tétje nélkül. A választási győzelem és az elért többség pusztán esztétikai kategória marad, hiszen nem vezet kormányalakításhoz. Így a választópolgárok is leértékelik a jelentőségét. Ez nemcsak a részvételi arányban, de a pártválasztásukban is megragadható (Gabel, 2000:53). A pártválasztás során - mivel nincsen kormányzati tétje - a választópolgárok szabadabban kísérleteznek, azaz vagy büntetik a kormánypártokat és az ellenzéki pártokat támogatják, vagy a kisebb pártoknak adnak esélyt. Ahhoz, hogy alapvetően ne nemzetiek, hanem valóban európaiak legyenek a választások, arra lett volna szükség, hogy közös európai választási rendszer létezzen, amely megengedi a határokon átnyúló választási kerületek létét, és lehetővé teszi, hogy az egyik ország polgárai a másik országban is indulhassanak (Perrineau, 2005:207). Azonban nemcsak 1979-ben, hanem ma is meglehetősen távol állunk attól, hogy ezen kritériumok reálissá váljanak. Mi több, önmagában ezeknek a feltételeknek a meg nem valósulása még nem szükségszerűen jelenti azt, hogy hiábavalók azok az erőfeszítések, amelyek a választások jelentőssé tételére irányulnak.

Az első európai parlamenti választások óta eltelt negyven évben a választási részvétel vált a választások relevanciájáról folyó viták legérzékenyebb pontjává. Különösen annak fényében, hogy az ötévente megrendezett esemény Európában - de talán a világon is - páratlan kudarcsorozatot tudhat magáénak. Az eddig megrendezett nyolc választás mindegyikén ugyanis kevesebb választópolgár élt választási jogával, mint öt évvel korábban.

Az 1979-es 61,99 százalékos részvételi arányt 1984-ben 58,98 százalék követte. 1989-ben ez az arány már csak 58,41, 1994-ben pedig már csak 56,67 százalék. Ezt követően 1999-ben válik igazán aggodalomra okot adóvá a választási részvétel, amikor ötven százalék alá esik, 49,51 százalékkal, hogy aztán ez az adat tovább süllyedjen a 2004-es 45,47-re, a 2009-es 43-ra, és elérje eddigi mélypontját a legutóbbi, 2014-es választásokon a választópolgárok 42,61 százalékos részvételével (European Parliament, 2014). Nem megnyugtató fejlemény az sem, hogy az eddigi abszolút részvételi mélypontot is ezen a választáson szolgáltatta Szlovákia, 13 százalékos nemzeti részvételi adattal (Goldirova, 2014).

Ezek az adatok, illetve az adatokból összeálló tendenciák nyilvánvaló aggodalmat keltettek az európai integráció ügye iránt elkötelezett szakemberek körében, s hasonlóan éreztek a politikusok is. Az alacsony részvétel gyenge legitimációt ad az Európai Parlamentnek, és rajta keresztül az egész európai intézményrendszernek. Márpedig maga a parlament sokak számára a polgárközeli és demokratikus Európai Unió megtestesítője, így az intézmény legitimációjának megerősítése egyben az európai integráció polgárok általi elfogadottságának erősítését is jelenti.

Ennek megfelelően az európai parlamenti választások részvételi arányának emelése, azaz a polgárok érdeklődésének növelése túlmutatott az intézmény saját érdekein, és egyfajta demokráciaépítési folyamattá vált. Azért fontos ezt hangsúlyozni, mert az Európai Parlament pontosan erre hivatkozva tudott újabb hatásköröket szerezni magának, a tagállamok támogatását is biztosítva ezzel a törekvéseihez.

 

Az Európai Parlament mint klasszikus parlament?

 

Az Európai Parlament létrejötte óta ambícióinak célpontja, hogy elérje azt a státuszt, amit a nemzeti intézményrendszerben az ottani törvényhozások betöltenek. Ez a legalapvetőbb szinten és legáltalánosabban is két funkció birtoklását jelenti. Nemzeti szinten a parlamentek a törvényhozási tevékenységükkel meghatározzák az adott politikai rendszer alkotmányos és jogszabályi kereteit. Másrészt, a végrehajtó hatalom ellenőrzése révén alapvetően járulnak hozzá a hatalmi ágak megosztásán alapuló demokratikus intézményrendszer működéséhez.

A cél eléréséhez azonban hosszú út vezet. Noha az Európai Parlament elmúlt fél évszázados történelme valójában páratlan sikertörténet, maga az intézmény még ma is nagyon messze van nemzeti szintű példaképeitől. Az eredetileg csupán konzultatív hatáskörökkel rendelkező testület a hatáskörbővülésben az első jelentős eredményeit még az első európai parlamenti választás előtt érte el, amikor a Római Szerződés 1970-es és 1975-ös módosításai érdemi, ügydöntő befolyást tettek lehetővé az EP számára (Newman, 1996:175).

A mérsékelt hatáskör-gyarapodást aztán a múlt század nyolcvanas éveiben újból megiramodó integrációs folyamat követte. Ebben a megújuló lendületben az Európai Parlament immáron éppen a közvetlenül választott voltára hivatkozva tudott most már valóban érdemi, a közvélemény számára is érdeklődésre számot tartó hatásköröket szerezni. Az Egységes Okmány 1987-től bevezette az együttműködési eljárást, majd a Maastrichti Szerződés az együtt döntési eljárást, ami - különösen az Amszterdami Szerződés egyszerűsítései után - immáron valódi társdöntéshozóvá tette az Európai Parlamentet. Ugyancsak a Maastrichti Szerződés nyitja meg annak lehetőségét is, hogy az Európai Parlament a jogszabályalkotási folyamat elindításában is szerepet kapjon. Az EP ugyanis jogot szerez arra, hogy felkérje a Bizottságot valamilyen témában jogszabályalkotás hivatalos kezdeményezésére (Corbett, 1994:215).

A bővülő döntéshozatali hatáskörök együtt jártak a parlament szakpolitikai profiljának erősödésével. Egyrészt a testület bizonyos szakpolitikák esetében - amelyek az együtt döntési eljárás hatálya alá tartoztak - már nem csupán konzultációs jogokkal rendelkezett, hanem a végső szó kimondásában is, azaz gyakorlatilag vétópozícióba került. Másrészt, ebből adódóan az ezekkel a szakpolitikákkal foglalkozó képviselők és parlamenti bizottságok súlya is jelentőssé vált, amely sokkal mélyebb szakmaiságot követelt meg a munka során.

Azon szakpolitikák tekintetében, amelyek az új szabályozásnak köszönhetően az együtt döntési eljárás hatálya alá tartoztak, az Európai Parlament a tagállami kormányok mellett, azokkal egyenértékű szakpolitikai döntéshozatali központként jelent meg. Ez a fejlemény megnyitotta annak lehetőségét, hogy az európai közvélemény és a választópolgárok számára is jelentős, a mindennapi életüket közvetlenül befolyásoló intézménnyé váljon.

Bő húsz év alatt tehát a parlament nagyon komolyan meg tudta erősíteni hatásköreit az első klasszikus funkció, a jogszabályalkotás területén. A hagyományos, kormányközi együttműködésen alapuló nemzetközi szervezetek parlamenti közgyűléseire jellemző konzultatív testületből egy már-már a föderációk felsőházaira jellemző társdöntéshozói pozíciójába verekedte magát, még akkor is, ha ez a társdöntéshozói pozíció csak bizonyos - bár egyre bővülő körű - szakpolitikák esetében érvényesül.

Ebben a küzdelemben az Európai Parlament egyik legfontosabb érve az volt, hogy egyetlen közvetlenül választott uniós intézmény lévén ő biztosítja az európai polgárok képviseletét, és egyben a demokratikus kontrollt is az európai belpolitikában. Ugyanez a logika érvényesült a másik funkció, a végrehajtó hatalom ellenőrzésének vonatkozásában is.

Noha az Európai Parlament a kezdetektől fogva rendelkezett bizonyos ellenőrzési jogosítványokkal a Bizottsággal szemben, ezek eleinte nem voltak jelentősnek tekinthetők. Már a Római Szerződés tartalmazta a bizalmi szavazás intézményét, a parlament Bizottsággal szembeni pozícióját azonban valójában csak a Maastrichti Szerződés erősítette meg. Ekkor új fejezet nyílt meg kettejük kapcsolatában azzal, hogy a szerződés az Európai Parlament beiktató szavazásához kötötte az új Bizottság hivatalba lépését, megerősítette a már eddig is létező bizalmatlansági indítvány intézményét, valamint bevezette a biztosjelöltek kötelező meghallgatását is.

További elemként azzal is erősítette a Bizottság és a parlament együttműködését, hogy az előbbi mandátumát a parlamenti ciklushoz igazította. Négyről öt évre emelte a Bizottság tagjainak hivatali idejét, és az új testület az európai parlamenti választásokat követően, már az új Európai Parlament támogatásával kezdi meg működését. Az Európai Parlament Bizottsággal szembeni pozíciója megerősödésének leglátványosabb jele az a bizalmatlansági indítvány volt, amely végül a Jacques Santer által vezetett Bizottság bukásához vezetett 1999-ben. A válság kirobbanása már önmagában jelezte a megváltozott erőviszonyokat. A megerősödött intézmény habozás nélkül aknázta ki az új helyzetben rejlő lehetőségeket.

Az ezredfordulótól kezdve a biztosjelölti meghallgatások révén immáron alapvetően szóltak bele a parlamenti képviselők az új Bizottság személyi összetételébe, amikor a Bizottság elnökét - vagy éppen valamelyik tagállamot - biztosjelöltjének cseréjére kényszerítették.

Minden hatáskör- és fajsúlygyarapodás dacára azonban az Európai Parlament mind a mai napig nem érte el a „klasszikus” parlamentek státuszát. Kétségtelen, hogy kompetenciái jelentős mértékben nőttek. Mindez azonban nem vezetett az európai polgárok érdeklődésének növekedéséhez. Azt is mondhatjuk, hogy éppen ellenkezőleg: azok az évek, amelyek az EP látványos sikereit mutatták, egyben a növekvő választói érdektelenség évei is voltak.

 

Változó politikai környezet

 

Láthattuk tehát, hogy a választói magatartás racionalitásával kapcsolatos elméletek következtetéseit nem igazolták az európai belpolitika fejleményei. Az elmúlt negyven év látványos erősödése nem vonta maga után a választópolgárok növekvő érdeklődését az Európai Parlament tevékenysége iránt. Amennyiben elfogadjuk azt, hogy a választói részvétel aránya egyben a parlament, illetve az európai ügyek iránti állampolgári érdeklődés kifejeződése, akkor valóban nem vonhatunk le derűlátásra okot adó következtetést az eddigi adatokból.

Más szempontok figyelembevétele ugyanakkor más következtetésekre vezet. Vannak, akik nem az Európai Parlament intézményi súlyában látják az egyetlen, a választói magatartásra kizárólag ható tényezőt. Ezek az elemzők a választások másodrangú jellegét nem vitatva, annak nemzeti szinten lévő hangsúlyát jelölik meg a viszonylagos érdektelenség döntő okaként. Az alapvető probléma számukra abban az ellentétben jelenik meg, hogy - európai belpolitikai téma híján - nemzeti belpolitikai vitákat vívnak egy európai tétért folytatott kampány során. Vagyis a választópolgárok azért nem tüntetik ki érdeklődésükkel a választást, mert nem értik, hogy hogyan függ össze a nemzeti kampány az európai intézménnyel. Ezért a választások környezetét kell megváltoztatni, ki kell emelni a nemzeti belpolitikai környezetből, és meg kell teremteni európai szinten is azokat a környezeti tényezőket, amelyek segítik egy valós politikai tér kialakulását.

Legkézenfekvőbb megoldásnak a választásra vonatkozó szabályok megváltoztatása látszik. A tény, hogy az Európai Parlament megválasztásának nincsen európai szintű egységes szabályozása, önmagában a nemzeti keretet hozza előnybe az európaival szemben. A Római Szerződés megfogalmazása - miszerint a Parlamenti Közgyűlésnek ki kell dolgoznia saját megválasztásának szabályait - még értelemszerűen európai szinten egységes szabályozást vetít előre. Ennek megfelelően az intézmény által 1960-ban kidolgozott javaslat távlatosan az összes tagállamra egységes választási rendszert tartalmazott (CARDOC, 2009:17).

Az állam- és kormányfők által hosszas viták után elfogadott döntés azonban végül úgy foglalt állást, hogy a tagállamok önmaguk határozhatják meg saját szabályaikat az európai parlamenti választásokra. Így maguk a választások azóta is - politikai rendszerben példátlan módon - tagállamonként eltérő rendszerben zajlanak. Bizonyos előrelépést ugyanakkor nem lehet letagadni. Nagy-Britannia 1999-ben áttért az arányos választási rendszerre az európai parlamenti választások tekintetében, így ma már - három ország: Írország, Málta és Észak-Írország kivételével, akiknél egyéni szavazatátruházásos rendszer (SVT) van - az összes tagállamban a nyílt vagy zárt listás, arányos választási rendszerek valamelyik fajtájával találkozhatunk (Hix-Hoyland, 2011:150-151). Mindazonáltal továbbra is igaz a megállapítás, miszerint az európai parlamenti választások már csak azért is nemzeti választások, mert maguk a választások keretéül szolgáló szabályrendszerek is nemzeti szinten, nemzeti hatóságok által, egymástól is eltérő jelleggel vannak meghatározva (Perrinneau, 2005:207).

Nemcsak a hiányzó európai szintű egységes szabályrendszer gátolja az európai parlamenti választások európai karakterének kibomlását, de a választások szereplői is jelentős mértékben a tagállamokon belüli belpolitikai arénákhoz kötődnek. A terjedelmi korlátokra tekintettel ezen írás nem tér ki az alakuló európai politikai tér pártrendszerrel kapcsolatos kérdéseire - megteszi ezt a szerző máshol (Navracsics, 2009) -, ám azt mindenképpen rögzíteni kell, hogy az európai parlamenti választások nemzeti jellegének fenntartásában óriási szerepet játszik az európai szintű pártrendszer szerkezeti gyengesége.

Uniós szinten a pártok valójában csak pártszövetségek, amelyek három lényeges tekintetben is alapvetően különböznek a hagyományosnak tekinthető politikai pártoktól. Egyrészt hiányzik a saját választói táboruk, ez ugyanis kizárólag nemzeti szinten található meg. Másrészt ezeknek a pártoknak nincsen olyan belső szervezeti tagolódásuk, amely a vezetőség elképzeléseit végrehajtaná. A pártszövetségek konföderációként működnek, azaz a vezetőségnek sem eszköze, sem pedig lehetősége nincs a végrehajtás kikényszerítésére. Harmadrészt pedig az európai parlamenti pártfrakciók összehasonlíthatatlanul gyengébb kohézióval rendelkeznek, mint nemzeti szintű testvéreik (Pedersen, 1996:16).

Érezvén ezt a gyengeséget, az európai pártszövetségek kezdettől fogva keresték a megoldási lehetőségeket. A kereszténydemokrata pártok úttörőként, még az első európai parlamenti választás előtt, de már arra készülve, 1976-ban létrehozták az Európai Néppártot, azzal, hogy egy európai szinten egységesen cselekvő, „transznacionális” pártot alapítsanak meg (Navracsics, 2009:73). Az európai szocialisták már az 1979-es választásokon közös európai programmal akartak indulni, ez azonban elsősorban a brit Munkáspárt, a francia szocialisták és a dán szociáldemokraták ellenállása miatt meghiúsult (Steinnes, 2015:65).

Az uniós pártrendszer kialakulását kívánta segíteni a Maastrichti Szerződés, amikor a 138/A szakasza jogilag létrehozta az európai politikai pártot, amelyet a következőképpen definiált: „Az európai szintű politikai pártok az Unión belüli integráció fontos tényezői. Hozzájárulnak az európaiságtudat kialakításához és az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításához.”

Ezzel a meghatározással az európai pártok a közösségi demokrácia értéket képviselő és értéket teremtő szereplőivé váltak, akik az integráció demokratizálásában is kulcsfontosságú szerepet játszanak. Ez a kodifikációs áttörés meghozta a gyümölcsét. Az új korszak a kereszténydemokraták esetében - akik már eddig is egységes európai pártnak vallották magukat - az Európai Néppárt szervezeti egységének növelését jelentette, a többi pártföderáció számára pedig az egységes európai párttá válás folyamatának megkezdését. Ennek jegyében - a Maastrichti Szerződés 1992. februári aláírását követően, 1992 novemberében megalakult az Európai Szocialisták Pártja (Ladrech,1997:174), 1993 decemberében megszületett a liberálisok európai pártja, az Európai Liberális, Demokrata és Reformista Párt. Az európai szintű pártszerveződés megújulásának leglátványosabb bizonyítékát pedig a környezetvédő pártok szolgáltatták, akik 1993 áprilisában létrehozták a Zöld Pártok Európai Föderációját.

Végül a 2004-es európai parlamenti kampányban az Európai Zöld Párt volt az első, amely közös kampányt folytatott, egy egységes programmal, egységes európai pártként (Deutsche Welle, 2004). A választott stratégia azonban nem hozta meg a várt eredményt. Az Európai Zöld Párt egységes európai kampányukkal még a választási hadjárat szervezői szerint sem tudott áttörést elérni (Huan, 2006:18).

A látszólagos sikertelenség ellenére azonban az uniós szintű pártfejlődés néhány aspektusában történt olyan változás, amely egy erőteljesebb jövőbeni fejlődést tesz lehetővé. A Maastrichti Szerződés által megteremtett jogi kereteket előbb az Amszterdami, majd a Nizzai Szerződés konkretizálta, megteremtve a jogi lehetőséget az európai pártok uniós költségvetésből történő támogatására. További előrelépést jelentett az intézményesülés folyamatában, hogy 2007-ben megnyílt a lehetőség pártalapítványok létrehozására európai szinten. Ugyancsak 2007-től válik lehetővé jogilag is, hogy az európai pártok anyagi támogatást nyújtsanak az európai parlamenti választási kampányokhoz. Ezzel az eddig kizárólag a nemzeti tagszervezetek által finanszírozott kampányok uniós forrásokkal is bővülhetnek.

A jogi és finanszírozási keretek bővülése azonban nem feltétlenül jelent előrelépést. A keretek pusztán a lehetőséget teremtik meg - vagy bővítik ki - a politikai konfliktusok és a versengés megjelenésére. Tartalom hiányában azonban mindez csak üres formaság maradt. Az európai pártrendszerrel kapcsolatos elemzések legfőbb hiányosságként általában a hivatali pozíciókért való versengést, valamint a szakpolitikai konfliktusok hiányát emelik ki (Wüst-Schmitt, 2007:82). Pontosan ezen hiányosságok megszűnése eredményezheti az európai parlamenti választások jelentőssé válását.

 

Úton az első jelentős választás felé?

 

Az első jelentős - noha mind a mai napig erősen vitatott - újítás a csúcsjelölti rendszer bevezetése volt a 2014-es európai parlamenti választásokon. Fontos hangsúlyozni, hogy a csúcsjelölti rendszer tisztán politikai megoldás. A Szerződés rendelkezései szerint ugyan az Európai Tanácsnak figyelemmel kell lennie az európai parlamenti választások eredményére, azonban semmilyen mértékben nincs megkötve abban a keze, hogy végül kit nevez ki az Európai Bizottság élére.

Az ezredforduló európai politikai nehézségei - az Európai Unió alkotmányának kudarca, a Lisszaboni Szerződés elfogadásával kapcsolatos akadályok - arra serkentették a politikai szereplőket, hogy az integráció minden eddiginél világosabb politikai ambícióinak erősebb legitimációs alapot keressenek. A javasolt, és végül alkalmazott megoldások nem voltak újak. Újabb lendületet kaptak az európai parlamenti választások fontosságának növelésére irányuló törekvések, amitől a részvétel - és ezzel a politikai felhatalmazás - erősödését remélték. Ehhez a szándékhoz kapcsolódott a Bizottság és az Európai Parlament közötti politikai kapcsolat szorosabbá tétele is, amely átláthatóbbá és a választópolgárok számára egyszerűbben érthetővé tette volna a végrehajtó hatalom működését.

Ennek a törekvésnek az eredményeként született meg az úgynevezett csúcsjelölti rendszer. Maga a megoldás nem jogi alapokon, hanem politikai megállapodáson nyugszik. Az Európai Tanács - némi hezitálás után - kötelezte magát arra, hogy az európai parlamenti választáson győztes pártszövetség listavezetőjét, az úgynevezett csúcsjelöltet (Spitzenkandidat) javasolja az Európai Bizottság elnökének (Dinan, 2015:97). Az Európai Tanács tette súlyos, egyoldalú kötelezettségvállalás volt. Önmagában az a remény azonban, hogy az európai belpolitika megszemélyesítése, a csúcsjelölteknek az amerikai elnökválasztáshoz hasonlatossá tett kampánya és könnyű azonosíthatósága döntő hozzájárulást jelent egy valódi legitimációval bíró európai képviseleti demokrácia kialakulásában, felülírt minden ellenkezést.

Így a 2014-es európai parlamenti választási kampány során először találkozhattak a választópolgárok az európai pártszövetségek csúcsjelöltjeivel, illetve élvezhették televíziós vitáikat. Úgy tűnt azonban, hogy az európai polgároknak nincs erre igényük. Annak ellenére, hogy nemcsak az elemzők, de maguk a választási kampány résztvevői is nagy reményeket fűztek a csúcsjelölti rendszer mobilizáló hatásához, az újabb, minden eddiginél alacsonyabb részvételi adat - 42,6 százalék - minden optimistát kijózanított (Dinan, 2015:95).

Úgy tűnt tehát, hogy az európai parlamenti választások jelentőségének növelése érdekében tett eddigi intézményi és politikai lépések nem érték el céljukat, és a választások nem tudtak kilépni a másodrangú nemzeti választások sorából. Minimális derűlátással azonban kijelenthető, hogy csalóka ez a kudarcos kép. Gyakorlatilag ugyanis ma már minden olyan feltétel létezik, egyetlen kivétellel, amely jelentősebb választássá teheti az európai parlamentre történő voksolást.

Az Európai Parlament ugyanis az utóbbi években, részben a jogszabályi felhatalmazás, de még inkább a politikai akciói eredményeként, sok területen klasszikus parlamentként viselkedik. Szava döntő számos szakpolitika esetében, közvélemény-formáló hatása pedig olyan kérdésekben is jelentkezik, ahol nem bír ügydöntő hatáskörrel. A végrehajtó hatalommal kapcsolatos szerepe is egyre jelentősebb lesz. A biztosok meghallgatása, újabban pedig a csúcsjelölti rendszer által alapvető befolyást tud gyakorolni a Bizottság személyi összetételére, álláspontját a tagállamoknak is figyelembe kell venniük.

Hasonlóképpen, a környezeti tényezők tekintetében is komoly fejlődés történt az elmúlt negyven évben. Az európai pártok kohéziója jelentős mértékben nőtt.

Mind az Európai Parlamentben, mind azon kívül összehangolt, helyenként egységes cselekvőként lépnek fel (Hix-Noury-Roland, 2009), a csúcsjelölti rendszer pedig személyi azonosulás lehetőségét is megnyitja a választók előtt.

Egy tényező hiányzott azonban mind a mai napig, amely alapvetően segíthette volna az európai parlamenti választások jelentőssé válását. Az elmúlt negyven évben ugyanis egyetlen kampányban sem jelent meg egyetlen olyan téma sem, amely Európát mint közösséget érintette volna. Nemzeti témák és belpolitikai viták mentén vívták eddigi csatáikat a pártok, amelyek a választók számára sem tárták fel a választás nemzetinél nagyobb, európai dimenzióját. Az integrációs folyamat során a nyolcvanas évek közepétől egyre szélesebb körben uniós szintre kerülő szakpolitikák elvileg lehetőséget nyújtottak ilyen jellegű témák megjelenésére. Az 1999-es európai parlamenti választási kampányban a választópolgárok egyes problémáknál - elsősorban a környezetvédelem területén - már előszeretettel emlegetik az európai megoldás lehetőségét, azonban elsősorban a nemzeti szinttől várják ekkor is a megoldást (Wüst-Schmitt, 2007:82-83).

Ennek a növekvő tudatosságnak a jeleként a 2009-es és a 2014-es választási kampányokban is megjelentek már a közösség egészét érintő kérdések, azonban jellemzően továbbra is nemzeti köntösben. A gazdasági válság, az euró helyzetével kapcsolatos aggodalmak és az egyes euróövezeti államok költségvetési problémái egyes országokban jelentős mértékben befolyásolták a kampány tematikáját, azonban a megoldás lehetősége ezekben az esetekben is elsősorban tagállami keretekben merült fel.

A 2019-es európai parlamenti választás éppen ebben az aspektusban, a hiányzó európai téma kérdésében hozhat újat. A 2015-16-ban tetőző migrációs válság, ha nem is sújtotta egyforma mértékben a tagállamokat, de mindegyik európai uniós országban hónapokig belpolitikai és egyben európai politikai témaként is vezető hír volt. Ennek eredményeként az 2018-as Eurobarometer adatai szerint a megkérdezettek 38 százaléka mondta azt, hogy az Európa előtt álló kihívások közül a bevándorlás a legsúlyosabb.

Második legnagyobb problémának a terrorizmust említették. A közvélemény fokozódó aggodalmát világosan jelzi, hogy míg 2017-ben 14 tagállamban jelölték meg legnagyobb gondként a bevándorlást, addig 2018-ban már 21 országban. Hat országban a második legnagyobb probléma, és csupán Portugáliában nem tartozik a két legfontosabb probléma közé (Eurobarometer 2018:6), ott viszont ugyanakkor a terrorizmus a második helyen szerepel.

Figyelemre méltó ugyanakkor az is, hogy az adatok tanúsága szerint a választópolgárok elég jól tudnak különbséget tenni a nemzeti és az európai gondok között. A nemzeti gondok között ugyanis a klasszikusnak nevezhető problémák szerepelnek az élen. A munkanélküliség az első, ezt követik az egészségügyi rendszerrel kapcsolatos gondok, és csak harmadik leggyakoribb a bevándorlás említése (Eurobarometer 2018:8).

A nemzeti és az európai politikai térnek ez a tematikai különválása - bár tulajdonképpen helyesebb lenne a különválás helyett a szakosodás kifejezést használni - 2015 tavasza és ősze között, vélhetően éppen a migrációs válság súlyossá fordulásával függ össze. Míg ugyanis az Eurobarometer 2015 tavaszán elkészített felmérése szerint a megkérdezettek 38 százaléka tartotta az Európa előtt álló két legfontosabb probléma egyikének a migrációt, addig ugyanez év őszén már húsz százalékkal többen, a megkérdezettek 58 százaléka. Ugyanebben az időszakban szerezte meg a második helyet nyolcszázalékos növekedést elérve a terrorizmus mint kihívás, amelyet így a megkérdezettek negyede vallott a két legsúlyosabb gondok közé tartozónak (Eurobarometer, 2015:13).

A biztonsággal kapcsolatos aggodalmak előretörése okozza azt a jelenséget, ami a politikai szintek szakosodásaként - vagy specializációjaként - jelölhető. Míg ugyanis a materiális, jóléti kérdésekkel kapcsolatos aggodalmak továbbra is a nemzeti kormányok előtt álló kihívásokként fogalmazódnak meg, addig a biztonsági fenyegetettség már az egész uniót érő problémaként jelenik meg a polgárok számára.

Mindez nemcsak azt jelenti, hogy a választópolgárok különbséget tudnak tenni a különböző szinten megjelenő gondok között, hanem azt is, hogy a migrációval megjelent az első olyan politikai kihívás, amelyet a saját hétköznapi életük szempontjából is konkrét fenyegetésként élnek meg, és megoldásában az európai szintet tekintik illetékesnek. Növeli a téma jelentőségét és a szavazókra gyakorolt hatását, hogy az európai belpolitikai vitákban a migrációval kapcsolatos álláspontok már nem csupán az aktuálpolitika konkrét kontextusában jelennek meg, hanem azok egyben az integráció, sőt az egész európai kontinens jövőjéről folyó viták alapjaként kapnak még nagyobb jelentőséget.

A migráció problémája így sűríti magába a konkrét, hétköznapi fenyegetettség miatti aggodalmat, az egész kontinenst érintő kihívást és az unió jövőjéről folyó vitát, s így annak átfogó jellege miatt válhat az eddig hiányzó összeurópai kampánytémává.

Az elmúlt időszak ausztriai, magyarországi, németországi és olaszországi belpolitikai fejleményei azt mutatják, hogy a migráció nemcsak a nemzeti vagy tartományi választásokon jelenik meg nagy mozgósítóerővel bíró témaként, hanem olyan kérdések esetében is, amelyek megválaszolásában az európai intézmények is konkrét szerepet vállalnak. Az Európai Bizottság és az Európai Parlament a nemzeti viták résztvevője is, akár a probléma, akár a megoldás részeként. Ily módon létrejön mind az intézményi, mind a szakpolitikai, mind pedig a tematikai összefüggés az európai parlamenti választások eredménye és a választópolgárnak a kérdésben vallott álláspontja között.

Így a 2019-es európai parlamenti választás a tagállami belpolitikai logika szerint is jelentős választássá válhat. Hogy valóban így történik-e, azt a hamarosan megkezdődő választási kampány, illetve az eredmények - elsősorban a részvételi eredmények - fogják elárulni.

 

 

Irodalom

 

Arató Krisztina - Koller Boglárka: Európa utazása. Gondolat, 2015, Budapest.

CARDOC 2009: Towards direct elections to the European Parliament. Luxembourg: Archive and Documentation Centre (CARDOC), Directorate-General for the Presidency, European Parliament.

Corbett, Richard: Representing the People. In Duff, Andrew - Pinder, John - Pryce, Roy (eds.): Maastricht and Beyond. London and New York, 1994, Routledge, 207-228.

Deutsche Welle 2004: European Greens Found European Greens; https://www.dw.com/en/european-greens-found-european-greens/a-1119463

Dinan, Desmond: Governance and Institutions: The Year of the Spitzenkandidaten. In Journal of Common Market Studies, 2015, Vol. 53. Annual Review, 93-107.

Downs, Anthony: An Economic Theory of Political Action in a Democracy. In Journal of Political Economy, 1957, Vol. 65. No. 2., 135-150.

Eurobarometer: Public Opinion in the European Union. Standard Eurobarometer, 2015, 84., http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/ getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2098

Eurobarometer: Public Opinion in the European Union. Standard Eurobarometer 2018, 89., http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/ getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2180

European Parliament: Results of the 2014 European Elections, 2014, http://www.europarl.europa.eu/elections2014-results/en/election-results-2014.html

Gabel, Matthew: European Integration, Voters and National Politics. In West European Politics, 2000, Vol. 23. No. 4., 52-72.

Goldirova, Renata: Slovakia's EP election turn out set for all-time low of 13%. 2014, https:// euobserver.com/eu-elections/124278

Hallstein, Walter: Europe in the making. Allen and Unwin, 1972, London.

Hix, Simon: Elections, Parties and Institutional Design: A Comparative Perspective on European Union Democracy. In West European Politics, 1998, Vol. 21. No. 3., 19-52.

Hix, Simon - Noury, Abdul - Roland, Gérard: Voting patterns and alliance formation in the European Parliament. In Philosophical Transactions of the Royal Society B; 2009, No. 364, 821-831.

Hix, Simon - Hoyland, Bjorn: The Political System of the European Union. Palgrave MacMillan, 2011, Basingstoke.

Huan, Qingzhi: Europeanising Greens in an Evolving European Democracy: Roles and Limitation. In Arbeitspapiere - WorkingPapers. 2006, No. 96., Mannheim: Mannheimer Zentrum für Europaische Sozialforschung; http://www.mzes.uni-mannheim.de/ publications/wp/wp-96.pdf

Ladrech, Robert: Partisanship and Party Formation in European Union Politics. In Comparative Politics, 1997, Vol. 29. No. 2. January, 167-185.

Mair, Peter: The Limited Impact of Europe on National Party Systems. In West European Politics, 2000, Vol. 23. No. 4., 27-51.

Marquand, David: Towards a Europe of Parties. In Political Quarterly, 1978, Vol. 49. No. 4., 425-445.

Navracsics, Tibor: Pártok az európai belpolitikában. In Kommentár, 2009, Vol. 4. No. 6., 65-84.

Newman, Michael: Democracy, Sovereignty and the European Union. London, 1996, Hurst.

Pedersen, Mogens: Euro-parties and European parties: New arenas, new challenges and new strategies In Andersen, Svein S. - Eliassen, Kjell A. (eds.): The European Union: How democratic is it?; Sage, 1996, London, 15-39.

Perrineau, Pascal: Élections européennes (1979-1999) In Déloye, Yves (ed.): Dictionnaire des Élections Européennes, Collection Etudes Politiques, 2005, Paris.

Reif, Karlheinz - Schmitt, Hermann: Nine Second-Order National Elections: A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results In European Journal of Political Research, 1980, Vol. 8. No. 1. 3-44.

Steinnes, Kristian: Between independence and integration: European socialdemocratic parties and direct election to the European Parliament in the 1970s. In Thiemeyer, Gui- do - Raflik, Jenny (eds.): Les partis politiques européens face aux premiere sélections directes du Parlement européen/European political parties and the first direct elections to the European Parliament;, Nomos, 2015, Baden-Baden, 53-72.

Wüst, Andreas M. - Schmitt, Hermann: Views of parties and voters in the 1999 election to the European Parliament In van der Brug, Wouter - van der Eijk, Cees (eds.): European elections and domestic politics. University of Notre Dame Press, 2007, Notre Dame, Ind., 73-93.



« vissza